顶层规则
为什么”顶层规则”是一个独立的轴
Section titled “为什么”顶层规则”是一个独立的轴”本轴收录三辖区中央层级的 AI 治理规则一手文本：中国的法律 / 行政法规 / 部门规章 / 规范性文件 / 技术标准 五级位阶；美国的行政令 / OMB 备忘录 / NIST 技术规范；欧盟的二级立法（条例 / 指令）/ 协调标准 / 行为守则。地方层级（中国地方、美国州市、欧盟成员国）在 subnational 单独成轴。
与”议题比较”轴的分工：议题页做横向分析（同一问题三辖区怎么想）， 本轴做纵向归档（具体条文的一手索引）。议题页引用本轴，不复述。
三种治理形态的速览
Section titled “三种治理形态的速览”| 维度 | 🇨🇳 中国 | 🇺🇸 美国（联邦） | 🇪🇺 欧盟 |
|---|---|---|---|
| 综合性 AI 立法 | 无，靠部门规章叠加 | 无，靠州法 + EO | AI Act 横向条例（2024） |
| 主战场位阶 | 部门规章（第 3 级） | 行政令 + NIST 软法 | 二级立法（条例直接适用） |
| 制定主体 | 网信办牵头多部委联合 | 白宫 / OMB / NIST / FTC 等 | 议会 + 理事会 + 委员会 |
| 执法机构 | CAC 主导 | 无专门（FTC、EEOC、各州 AG） | 成员国 MSA + AI Office + EDPB |
| 治理哲学 | 敏捷协同 + 场景化 | 自愿风控 + 去监管 | 合规前置 + 人权导向 |
| 政策稳定性 | 高（党中央协调） | 低（EO 随政府反转） | 高（立法程序稳定） |
学界通用参照：Bradford (2023) Digital Empires 的”美 / 欧 / 中”三方数字治理框架； 薛澜团队对中国”敏捷治理”范式的刻画；Anu Bradford (2020) “Brussels Effect” 论欧盟监管外溢。
法律位阶速览：
| 位阶 | 制定机关 | 代表规则 |
|---|---|---|
| ① 法律 | 全国人大（常委会） | CSL (2017) · DSL (2021) · PIPL (2021) |
| ② 行政法规 | 国务院 | 未成年人网络保护条例 (2024) |
| ③ 部门规章 | 部委联合 | 算法推荐 / 深度合成 / 生成式 AI / 标识办法 / 拟人化办法 |
| ④ 规范性文件 | 部委 / 专委会 | 新一代 AI 治理原则 · AI 安全治理框架 1.0/2.0 |
| ⑤ 技术标准 | TC260 / 市监总局 | TC260-003-2024 · GB 45438-2025（强制国标） |
关键观察：第 ③ 级部门规章是 AI 治理主战场；“暂行办法”类规则不是人大法律也不是 国务院行政法规，是部门规章。理解这点是中国 AI 规则讨论的第一基本功。
联邦立法真空：至今没有任何规制 AI 系统本身的综合性或专门性联邦立法。填补真空的三类代偿：
| 代偿 | 形态 | 代表文件 |
|---|---|---|
| ① 总统行政令 | EO | EO 14179 (2025-01 撤销 Biden EO) · EO 14365 (2025-12 州法抢占) · Trump AI Action Plan |
| ② OMB 备忘录 | 联邦政府自身 AI 使用 | M-25-21 / M-25-22 (2025-04) |
| ③ NIST 软法 | 技术框架 | AI RMF 1.0 + GenAI Profile (AI 600-1) |
州法才是主战场：2025 年 1,208 项州 AI 法案中 145 项通过。见 subnational/us。
通用法类推适用：FTC §5（反欺骗）/ Title VII（反歧视）/ FCRA（信用）/ COPPA、HIPAA 等 部门专项隐私法——这些通用法通过执法机构解释 + 法院判例被”类推”到 AI 场景。
AI Act 的横向条例模式（Reg 2024/1689）：
| 层级 | 形态 | 代表 |
|---|---|---|
| ① 二级立法 | 条例 / 指令 | AI Act (2024) · GDPR (2016) · DSA (2022) · 产品责任指令 2024/2853 |
| ② 协调标准 hEN | CEN-CENELEC JTC 21 | prEN 18286 等（待发布） |
| ③ 软法 | 行为守则 / 指引 | GPAI Code of Practice (2025-07) |
| ④ 立法提案（未通过） | 条例草案 | Digital Omnibus Proposal (2025-11) |
合规路径三条：① 完全技术合规（证明符合附件条款）② 协调标准符合推定 ③ GPAI CoP 签署推定。 Brussels Effect：AI Act 通过全球市场接入成为事实标准，但 2025-2026 出现**“Brussels Effect 反制”**——白宫公开施压、Trump EO 禁止”遵守外国 AI 法律”的联邦采购。
三种形态的制度张力
Section titled “三种形态的制度张力”中国：位阶低 × 执法强
Section titled “中国：位阶低 × 执法强”部门规章（第 3 级位阶）是主战场带来的问题：
- 位阶低 → 上位法冲突风险（与 PIPL、DSL 等竞合）
- 部委联合发布 → 跨条线协调负担
- “暂行”二字 → 修订频繁（生成式办法从征求意见稿到最终稿 2 个月内大修）
- 执法主体是 CAC → 集中但不专门（网信办既是内容监管也是数据监管也是 AI 监管）
美国：软法硬化 × 政策反转
Section titled “美国：软法硬化 × 政策反转”- NIST AI RMF 名义推荐性，但通过**“合理注意”义务、保险、招投标、州法引用**事实硬化
- EO 随政府反转：Biden EO 14110 → Trump EO 14179 撤销 → Trump EO 14365 反向抢占州法
- 国会立法 100+ 项在审 → 无一通过
欧盟：合规前置 × 执法延迟
Section titled “欧盟：合规前置 × 执法延迟”- AI Act 禁止条款 2025-02 生效；GPAI 义务 2025-08；高风险 2026-08；2027-08 进一步
- 但成员国 MSA（市场监管机构）指定 落后（截至 2026-04 约半数成员国仍未指定）
- **执法从哪里发起？**AI Office 只管 GPAI；具体案件仍要找成员国 MSA；DPA / DSA 协调 的合作机制（AI Pact Board、AI Board）刚建立
横向对照表：四个核心议题的跨辖区规则映射
Section titled “横向对照表：四个核心议题的跨辖区规则映射”| 议题 | 🇨🇳 中国 | 🇺🇸 美国 | 🇪🇺 欧盟 |
|---|---|---|---|
| 风险分级（→） | 服务 / 用户规模 + 场景（备案 + 评估） | 无统一；部分州（CO AI Act 的 “high-risk AI”） | 禁止 / 高 / 有限 / 最小 四级（AI Act 第 5-52 条） |
| 前沿 GPAI（→） | 无专门阈值；用户规模 100 万触发评估（拟人化办法） | 无联邦；加州 SB 53 10²⁶ FLOP 州级阈值 | 10²⁵ FLOP 系统性风险（AI Act Art 51）+ GPAI CoP |
| 数据与训练（→） | PIPL + 深度合成规定 + 暂行办法第 7 条 | 无联邦；版权靠判例（NYT v OpenAI, Authors Guild v Anthropic） | GDPR + DSM 指令第 4 条 TDM opt-out + AI Act 第 53 条训练摘要 |
| 生成内容标识（→） | 强制双轨（显 + 隐）：标识办法 + GB 45438-2025 | 无联邦；州法专注选举深伪（CA AB 2655） | AI Act 第 50 条+ GPAI CoP 水印建议 |
本轴的**“硬法 / 软法”划分独立于法律位阶**。例如：
- TC260-003 是技术标准（名义推荐 = 软法），但事实硬约束（备案门槛）
- NIST AI RMF 是非约束性框架，但通过合理注意 / 保险 / 州法引用事实硬化
- EU GPAI CoP 是自愿行为守则，但签署即获得 AI Act 合规推定——是”软法作为硬法合规路径”的典型
详见 方法论 · 硬法/软法划分。
AI 密切度：不是所有涉及数据、网络、算法的规则都收入本轴。本站坚持”AI 密切度”筛选—— 通用数据 / 基础设施 / 反诈规则（如《关键信息基础设施安全保护条例》《反电信网络诈骗法》） 不单独立页，只在相关 AI 规则页做交叉引用。详见 方法论 · 收录标准。